Etat du transfert de compétences et de ressources de l’Etat aux Collectivités territoriales

Le transfert de compétences consacre le principe de la gestion par les collectivités territoriales des attributions légales qui leur sont reconnues en vue d’une meilleure prise en charge des préoccupations de développement économique, social et culturel des populations.

La loi n°93-008 du 11 février 1993 modifiée, déterminant les conditions de la libre administration des collectivités territoriales, dispose en son article 4 que tout transfert de compétences à une collectivité doit être accompagné du transfert concomitant par l’Etat à celle-ci des ressources et moyens nécessaires à l’exercice normal de ces compétences.

La présente communication se veut une contribution introductive des débats du présent atelier. Elle n’a pas la prétention d’épuiser la réflexion sur la problématique du transfert de compétences et de ressources de l’Etat aux Collectivités Territoriales. Dans le cadre d’un état des lieux, nous aborderons les point suivants : Aperçu général sur le processus de transfert de compétences (I) ; Principales réalisations (II) ; Principaux enjeux et défis du moment(III) ; Perspectives (IV).

Aperçu général sur le processus de transfert de compétences et de ressources de l’Etat aux Collectivités Territoriales

La mise en œuvre du transfert de compétences et de ressources de l’Etat aux Collectivités Territoriales s’inscrit dans un long processus dont les repères principaux sont les suivants :

 la définition des domaines de compétences, générales et spécifiques, des collectivités territoriales, à travers essentiellement la loi sur la libre administration et le code des collectivités territoriales ;
 l’identification des compétences transférables aux collectivités territoriales au niveau de certains départements ministériels sous l’égide de la Mission de Décentralisation et des Réformes Institutionnelles en 1997 ;
 l’élaboration d’une stratégie nationale de transferts des compétences ;
 le transfert, dès l’installation des organes des collectivités territoriales, des compétences d’administration générale (état civil, recensement, police administrative, hygiène et assainissement, archives et documentation, etc.).
 l’organisation d’un premier atelier national sur les transferts de compétences, les 1er et 2 Juin 2000, qui a permis de faire un diagnostic des besoins, des pesanteurs ou facteurs de blocage et des solutions envisageables à court terme pour donner aux collectivités territoriales les moyens matériels, financiers et humains de leurs vocations ;
 l’approbation d’une communication écrite en date du 04 octobre 2000 par le conseil des Ministres qui a instruit aux départements ministériels ciblés (santé, éducation hydraulique, développement rural) l’élaboration d’un chronogramme de mise en œuvre des compétences transférées aux collectivités territoriales ;
 la constitution, sous l’égide de la Direction Nationale des Collectivités Territoriales, d’un comité technique du transfert de compétences, regroupant tous les services centraux, concernés, la société civile, l’association des Municipalités du Mali ;
 l’adoption par le Gouvernement, le 04 juin 2002, des décrets n°313, 314, 315 fixant respectivement les détails des compétences transférées de l’Etat aux Collectivités Territoriales en matière d’éducation, de santé et d’hydraulique ;
 la tenue d’un deuxième atelier national sur les transferts de compétences et de ressources de l’Etat aux collectivités territoriales, les 18 et 21 octobre 2004, qui a validé les conclusions de l’étude d’élaboration du schéma opérationnel de transfert de compétences et formulé d’importantes recommandations en vue d’un transfert effectif des ressources liées aux compétences transférées ;
 la création, par décret n°05-089/PM-RM du 04 Mars 2005, la commission interministérielle de pilotage du transfert de compétences et de ressources de l’Etat aux Collectivités Territoriales1. Sa mission concerne l’impulsion, l’orientation, le contrôle et le suivi de la mise en œuvre des transferts de compétences et de ressources de l’Etat aux Collectivités Territoriales.

Principales réalisations

Mesures et actions relatives au transfert des ressources financières de l’Etat aux collectivités territoriales 

A titre de rappel, les lois n°96-058 du 16 octobre 1996 et n°0044 du 07 juillet 2000 déterminant respectivement les ressources fiscales du District de Bamako et des communes qui le composent, les ressources fiscales des communes, des cercles et des régions consacrent le transfert aux collectivités territoriales de certains impôts et taxes tels les contributions des patentes et licences, la taxe de développement régional et local, la taxe sur le bétail.

Depuis la tenue de l’atelier national, les actions menées portent globalement sur l’octroi de subventions aux collectivités territoriales.

De 2004 à 2006, ces subventions, destinées au fonctionnement et/ou à l’investissement des collectivités territoriales, ont atteint les niveaux ci-après :
 Subventions au fonctionnement : 4 456 000 000 FCFA
 Subvention Budget spécial d’investissement (BSI) (Régions/ Cercles/ District de Bamako) :27 243 000 000 FCFA
 Subvention ANICT Fond d’Investissement des Collectivités Territoriales (FICT) : 3 810 000 000 FCFA

Pendant la période 2001-2005, les collectivités territoriales ont mobilisé 39.170.195.085 FCFA sur un montant total de droits de tirage alloués de 39.425.859.768 FCFA, soit un taux de mobilisation de 99,35%.

Les droits de tirage 2006 sur le FICT sont arrêtés à la somme de 14.318.643.894 F CFA et ont été notifiés aux collectivités territoriales par arrêté n°06-010/DG-ANICT du 20 juin 2006.

Autres mesures et actions intervenues

 le démarrage de l’appui budgétaire sur financement de la Commission Européenne et du Programme National d’Appui aux Collectivités territoriales avec des fonds destinés au financement de l’appui technique et de l’investissement (16 297 670 000 F CFA dont 10 003 122 000 F CFA financés par la commission Européenne sous forme de tranche fixe et 6 294 548 000 F CFA financés sur budget d’État) ;
 les droits de tirage spécifiques PISE II de 7.788.262.500 F CFA, ont été repartis entre certaines collectivités territoriales des huit régions du Mali et du District de Bamako. Ces fonds ont été mis en place en décembre, les décaissements n’ont donc pas débuté.
 les droits de tirage spécifique du programme ADERE Nord (9ème FED) pour les 3 régions du Nord (Tombouctou, Gao et Kidal) composé de 847 079 000 FCFA au titre des investissements des assemblées régionales et de 847 079 000 FCFA pour les appuis communautaires. La mobilisation au 31 décembre 2006 atteint respectivement 98% pour les investissements des assemblées régionales et 84% pour les appuis communautaires.

Mesures et actions relatives au transfert des ressources humaines de l’État aux collectivités territoriales

Une étude commanditée en mars 2007 a permis de faire un inventaire de ressources transférées aux collectivités territoriales pour la prise en charge des compétences transférées. Les résultats obtenus à l’issue de cette étude sont les suivants :

Secteur éducation :
 Nombre d’enseignants (premier cycle, second cycle et enseignement secondaire) : 36.734.

Secteur Santé :
 Les ressources humaines qui travaillent dans les structures de santé à transférer aux collectivités locales relèvent de deux statuts différents :

• Personnel recruté sur les fonds PPTE (Pays Pauvres Très Endettés) exerçant dans les Centre de Santé Communautaires (CSCOM) et les Centre de Santé de Référence (CSRef) : 1256
• Personnel relevant de la fonction publique de l’État exerçant dans les centres de santé de référence : 3689 (personnel de santé, autres agents de l’État).

Secteur hydraulique :
 D’après la base de données par la Direction nationale de l’Hydraulique, 132 agents travaillent dans les services déconcentrés de l’hydraulique (Direction régionale de l’Hydraulique et de l’Eau (DRHE) et SSRHE).

Mesures et actions relatives au transfert des ressources matérielles de l’État aux collectivités territoriales

Sous l’impulsion de la commission interministérielle, les Gouverneurs de région et du district de Bamako ont pris de nombreuses décisions de transfert d’infrastructures existantes aux collectivités territoriales.

Récapitulatif des données

Les tableaux 1, 2 et 3 récapitulent la situation des transferts intervenus dans les secteurs de l’éducation, de la santé et de l’hydraulique rurale et urbaine.

Tableau 1 - Situation des infrastructures transférées en matière de santé (CSCOM &-CSREF)

NB : Il s’agit des CSCOM, maternités et dispensaires pour les Communes et CSREF pour les Cercles.

Tableau 2 - Situation des infrastructures transférées en matière d’Education

NB : Il s’agit des écoles 1er cycle pour les Communes, des écoles 2è cycle pour les Cercles, Lycées – Institut de Formation des Maîtres - Enseignement Technique secondaire pour les Régions.

Tableau 3 - Situation des infrastructures transférées en matière d’Hydraulique

NB : Les ouvrages concernent les adductions d’eau sommaire, les pompes, les puits–forages.

Analyse

A l’analyse de ces données, qui ne sont pas exhaustives, on relève quelques disparités qui s’expliquent en grande partie par le retard pris par certaines régions dans la mise en place des commissions régionales d’identification et de recensement des infrastructures de l’Etat transférées aux collectivités territoriales. En ce qui concerne particulièrement l’hydraulique, ce déséquilibre est dû, d’une part, à la lenteur dans l’obtention des récépissés et, d’autre part, aux difficultés financières ayant empêché l’organisation des rencontres locales. On notera enfin que les régions de Kayes, Mopti et Sikasso regorgent beaucoup d’ouvrages comparativement aux autres localités. Les avancées intervenues dans la mise en œuvre du transfert de compétence sont à mettre à l’actif de la commission interministérielle de pilotage du transfert de compétences et de ressources de l’Etat aux Collectivités Territoriales.

En effet, sous l’impulsion de cette commission, les Gouverneurs de région et du district de Bamako ont pris de nombreuses décisions de transfert d’infrastructures existantes aux collectivités territoriales.

Réalisations dans le cadre de la gestion des ressources naturelles

A ce jour, les principales réalisations portent sur l’élaboration des avants projets de textes ci-après :

 avant projet de décret portant constitution des domaines forestiers et fauniques des collectivités territoriales ;
 avant projet de décret fixant le détail des compétences transférées de l’Etat aux Collectivités territoriales en matière de gestion des ressources forestières et fauniques ;
 avant projet d’arrêté portant création et fonctionnement de service communal de gestion des ressources forestières et fauniques ;
 avant projet de décision fixant l’organisation et les conditions de fonctionnement du service communal de gestion des ressources forestières et fauniques ;
 le contrat-type entre la commune et les exploitants privés. [1].

Il y a eu également l’édition d’outils juridiques d’accompagnement des acteurs, notamment le guide juridique sur la gestion des ressources forestières, fruit d’un partenariat SNV, Helvetas Mali, Pact GTZ/ded.

Principaux enjeux et défis du moment

L’article 4 de la loi n°93-008 du 11 février 1993 déterminant les conditions de la libre administration des collectivités territoriales, qui dispose que tout transfert de compétences à une collectivité doit être accompagné du transfert concomitant par l’État à celle-ci, des ressources et moyens nécessaires à l’exercice normal de ces compétences, appelle préalablement le commentaire suivant :

 les ressources et moyens à transférer aux collectivités sont au moins équivalents à ceux que l’État consacrait à l’exercice des compétences transférées ;
 les ressources et moyens à transférer sont a priori les ressources humaines, matérielles et financières que l’État consacrait à l’exercice des compétences transférées ;
 les compétences et les ressources et moyens nécessaires à leur exercice normal par les collectivités territoriales doivent être transférés simultanément ;
 l’État se dessaisit de ces compétences au profit des collectivités territoriales et s’interdit, par ricochet, d’exercer les mêmes compétences.

Les principales difficultés et ou contraintes identifiées sont d’ordre financier, matériel et humain. Elles sont liées essentiellement à :

La maintenance des infrastructures d’hydraulique transférées : le transfert en matière d’hydraulique concerne les deux premiers échelons (commune et cercles).

Les missions de supervision organisées par la Direction Nationale de l’Hydraulique (DNH) ont révélé que la plupart des infrastructures sont vétustes ou en arrêt de fonctionnement. Face à cette situation, la question était de savoir s’il faut transférer en l’état ou après restauration. La première option fut retenue. Ainsi le processus de transfert fut enclenché, et les collectivités bénéficiaires ont au cours des différentes opérations de remise attiré l’attention des autorités sur le problème de maintenance et d’entretien des ouvrages transférés. Ces préoccupations trouvent leur réponse dans la mise en œuvre de la stratégie d’entretien et de maintenance des infrastructures élaborée par la DNH.

La dévolution des biens aux collectivités territoriales et la délivrance de titres de propriété des infrastructures et équipements transférés 

Le Ministre de l’Administration Territoriale et des Collectivités locales a rencontré le 26 octobre 2006 les Gouverneurs de Régions et du District de Bamako accompagnés de leurs Conseillers aux Affaires Administratives et Juridiques. La rencontre avait pour but de faire le point des transferts au niveau des différentes Régions, les difficultés rencontrées et les perspectives.

A l’issue de la rencontre, il a été recommandé aux différentes régions un effort supplémentaire d’accélération dans la dévolution des biens. La problématique de l’octroi de titres de propriété aux collectivités territoriales est restée posée. Les commissions régionales d’identification et de recensement des infrastructures et équipements à transférer aux collectivités territoriales étant mises en place dans toutes les régions, la commission interministérielle de pilotage des transferts de compétences, lors de sa rencontre du 18 décembre 2006, a invité le Ministère des domaines de l’Etat et des affaires foncières à diligenter l’octroi des titres de propriété des biens transférés aux collectivités territoriales. Les contraintes identifiées ont trait, entre autres, à la définition du statut juridique de certaines infrastructures, et à l’organisation des missions sur le terrain.

L’évaluation des ressources budgétaires liées aux compétences transférées et la détermination des modalités concrètes de leur transfert aux collectivités territoriales

Dans le cadre de la mise en œuvre du Plan Opérationnel du Programme de Développement Institutionnel (PO/PDI), au titre de 2006, une étude sur « la préparation et l’adoption des textes réglementaires sur la répartition des ressources entre l’Etat et les collectivités territoriales » a été réalisée. Cette étude, en répondant à deux questions clés (quoi transférer et comment transférer ?), devait permettre de fournir aux départements sectoriels concernés des repères nécessaires au transfert effectif des ressources financières, humaines, matérielles aux collectivités territoriales. Malheureusement, cette étude n’a pas débouché sur une évaluation exhaustive des charges financières liées aux compétences transférées dans les secteurs de l’éducation, de la santé et de l’hydraulique. L’idéal aurait été d’avoir une estimation chiffrée des ressources budgétaires affectées à chacun des trois secteurs par les départements concernés. Une fois cette masse financière connue, il ne resterait plus qu’à élaborer une clé de répartition entre l’Etat et les collectivités territoriales, d’une part, et entre celles-ci , d’autre part, en tenant compte des niveaux et de leur vocation spécifique.

La mise à disposition des fonctionnaires de l’Etat

L’article 122 du statut général des fonctionnaires dispose que les fonctionnaires peuvent être mis à la disposition des collectivités territoriales à leur demande. A ce jour, aucune collectivité n’a fait de demande dans ce sens. A l’analyse, cette disposition, dont les modalités d’application restent à définir, ne s’analyse pas comme une mesure de transfert de ressources humaines. Celle-ci intervient, en principe, sur la base d’un acte unilatéral de l’Etat plutôt que d’une demande des collectivités.

La gestion du personnel ayant signé des contrats avec les collectivités territoriales

La dualité observée dans la gestion du personnel enseignant des collectivités territoriales (signature des contrats par les collectivités et paiement des salaires par les CAP ou les académies) constitue un recul dans la responsabilisation des collectivités territoriales en la matière.

Perspectives/pistes de réflexion :

Quelques pistes de réflexion pour le transfert effectif des compétences et des ressources de l’Etat aux collectivités territoriales :

Par rapport au transfert des ressources financières

L’évaluation des ressources budgétaires (fonctionnement et investissement) que l’Etat consacrait à l’exercice des compétences transférées, notamment en matière d’éducation, de santé et d’hydraulique. Ce travail revient naturellement aux DAF des départements ministériels concernés en liaison étroite avec la Direction Générale du Budget et avec la participation de la DNCT. Il devra déboucher sur un montant global (MG), au moins équivalent aux ressources budgétaires que l’Etat a consacrées à l’exercice des compétences transférées au cours de l’année précédant le transfert. Cette enveloppe servira de base pour abonder la Dotation Générale de Décentralisation, dans un premier temps, et la Dotation pour l’appui au fonctionnement des collectivités territoriales, conformément à l’article 11 du projet de loi relatif au Fonds National d’Appui aux Collectivités Territoriales (FNACT).

La détermination d’une clé de répartition du MG entre les différents niveaux de collectivité en tenant compte des compétences spécifiques qui leur sont transférées. Ce travail pourrait être confié soit au comité technique de transfert de compétences, soit à un professionnel.

En l’absence d’une estimation financière exhaustive des ressources et moyens que l’Etat consacrait à l’exercice des compétences transférées, d’une part, et des charges liées à l’exercice desdites compétences par les collectivités, d’autre part, la formule d’une provision forfaitaire est envisageable, à titre transitoire. Elle consisterait à affecter aux collectivités territoriales, dès 2008, une enveloppe forfaitaire assise sur un pourcentage de ressources fiscales de l’Etat( à déterminer). Les modalités de répartition de cette enveloppe entre les collectivités territoriales seront définies en concertation avec les principaux acteurs concernés.

Indépendamment de ces schémas, la dynamique actuelle de basculement des fonds sectoriels sur le FICT (PISE II, PRODESS, PNIR, etc.) mérite d’être soutenue. Dans ce cadre, les départements sectoriels peuvent être incités à s’engager dans des démarches de contractualisation avec les collectivités territoriales pour la mise en œuvre des compétences transférées.

Pour le transfert des ressources humaines

 Définir les conditions et modalités de la mise à disposition des fonctionnaires de l’Etat, en application de l’article 122 du Statut Général des Fonctionnaires ;
 Engager la relecture du statut général des fonctionnaires pour faire de la mise à disposition une position statutaire à part entière.
 Procéder à un inventaire systématique des agents de l’Etat (fonctionnaires et contractuels toute catégorie confondue) dont l’activité est liée aux compétences transférées. Les agents concernés pourront opter en faveur de l’une des deux fonctions publiques.

Pour le transfert des ressources matérielles 

 Approfondir la réflexion sur la problématique du droit de propriété des collectivités sur les biens transférés aux collectivités territoriales ;
 Apporter un appui logistique et financier aux commissions d’identification et de recensement des infrastructures et équipements publics.

Dans le domaine de la gestion des ressources naturelles 

Conformément à la loi n°96-050/ portant principes de constitution et de gestion du domaine des collectivités territoriales1, la démarche idoine pour le transfert de compétences en matière de gestion des ressources naturelles implique, de notre point de vue :

 le domaine des collectivités territoriales comprend un domaine public et un domaine privé. Le domaine des collectivités territoriales se compose de l’ensemble des biens meubles et immeubles acquis à titre onéreux ou gratuit par lesdites collectivités territoriales ou attribués à celles-ci par la loi » (article 1er).

 le domaine public naturel des collectivités territoriales comprend toutes les dépendances du domaine public naturel de l’Etat telles que définies par la législation en vigueur, situées sur le territoire desdites collectivités territoriales et dont l’Etat a transféré la conservation et la gestion à celles-ci. Il s’agit notamment a) des cours d’eau ; b) des mares, lacs et étangs ; c) des nappes d’eau souterraines, d) des périmètres de protection, e) des sites naturels déclarés domaine public par la loi »(article7).

 le domaine public artificiel comprend les aménagements et ouvrages réalisés pour des raisons d’intérêt régional, de cercle ou communal ainsi que les terrains qui les supportent, déterminés par la loi ou ayant fait l’objet d’une procédure de classement. » (article 8)

 le domaine privé immobilier des collectivités territoriales comprend :

• les terres immatriculées du domaine privé de l’Etat cédées par celui-ci à titre onéreux ou gratuit ;
• les terres non immatriculées situées dans les limites des collectivités territoriales, affectées ou cédées à celles-ci par l’Etat en fonction de l’intérêt régional, de cercle ou communal desdites terres ;
• les biens immeubles acquis à titre onéreux ou gratuit ou affectés par l’Etat » (article 9).

 la constitution des domaines respectifs des communes, cercles et régions : sans préjudice des autres modalités d’acquisition, ces domaines doivent être identifiés, en application des dispositions des articles 2, 3, 4 et 5 de la loi 96-050, et attribués aux collectivités territoriales.

 la détermination des détails des compétences transférées en matière de gestion des ressources naturelles ;

 les modalités de transfert des ressources nécessaires à l’exercice des compétences transférées en matière de gestion des ressources naturelles .

Conclusion

Cinq ans, après l’avènement des décrets n°313, 314 et 315, la question du transfert de compétences et plus singulièrement celle des ressources liées à l’exercice des compétences déjà transférées, est au cœur des préoccupations et attentes de l’ensembles des acteurs.

Le Fonds national d’appui aux collectivités territoriales suscite beaucoup d’espoirs. De même, les efforts engagés dans le cadre de l’identification et du recensement des ressources humaines et matérielles à transférer aux collectivités doivent être soutenus et encadrés.

La réussite du processus de l’implication de l’ensemble des acteurs. A mon humble avis, les acteurs de la société civile, je pense particulièrement au Réseau Réussir la Décentralisation, peut et doit jouer un rôle de plaidoyer et d’accompagnement des collectivités territoriales.

Présentation : M. Séni TOURE, Chef de la Division Administration et Institutions Locales dans le cadre de Etat des lieux et stratégie d’actions pour le Réseau Réussir la Décentralisation sur les questions du transfert de compétences en gestion des ressources naturelles